I) 1832 - 1894 Les prémices
On peut faire démarrer l’histoire du logement et du logement social en particulier au milieu du 19ème siècle. En effet c’est en 1832 qu’à la suite d’une épidémie de choléra faisant plus de 18 000 morts, trois médecins mettent en cause les conditions déplorables de logement. En fait la situation est allée en empirant depuis le début du 19° Siècle où la hausse de la natalité, le chômage et l’inflation vont être à l’origine d’une migration des populations. Migration d’ailleurs encouragée par un patronat qui a besoin de main d’œuvre pour ses usines du capitalisme naissant. En matière de logement, la demande dépassant très rapidement l’offre, certains propriétaires n’hésiteront pas à proposer à la location des habitations très précaires. C’est à cette époque que le caricaturiste Honoré Daumier publie entre 1848 à 1856 ses trois séries de dessins intitulées locataires et propriétaires qui sont d’une étonnante actualité.
Pour répondre à cette crise du logement on assiste alors à un double mouvement qui va faire évoluer les conditions de logement : celui du baron Haussmann et celui de la bourgeoisie.
I-a) Le baron Haussmann et l’aristocratie locative
Le baron Georges-Eugène Haussmann, préfet de la Seine de 1853 à 1870, met en oeuvre les recommandations de Napoléon III. Détruisant les vieux quartiers centraux médiévaux, Haussmann crée des percées, grandes avenues rectilignes bordées d’arbres et d’immeubles en pierre de taille. Haussmann ne se préoccupe pas de logement populaire. Chassés par l’augmentation des loyers, les ouvriers doivent alors quitter les quartiers centraux et s’installer dans les nouvelles communes annexées. Contrairement aux petites rues qui pouvaient se couvrir rapidement de barricades, les grandes avenues permettent, elles, d’amener rapidement les troupes armées dans les quartiers ouvriers.
I-b) Les églises et le patronat
En réaction aux grandes épidémies se développe en France un courant hygiéniste réunissant des protestants, des catholiques sociaux et des conservateurs moralisateurs. Leur paternalisme rejoint la préoccupation du patronat de l’époque qui souhaite installer le logement de ses ouvriers., à proximité des usines et des fabriques que la révolution industrielle fait sortir de terre. Dans un siècle qui a connu les révoltes de 1830, 1848 et la commune de Paris en 1871 la bourgeoisie voit dans le logement des classes pauvres (notamment sous forme de maison individuelle en propriété) un moyen de les détourner des luttes révolutionnaires. Ces défenseurs ne se cachent pas de leur intention pour autant, puisque comme l’explique l’un des fondateurs des HBM, Jules Siegfried, le projet de cité ouvrière est d’abord un projet de régulation sociale par l’amélioration des conditions de vie : « Voulons-nous faire des gens heureux et des vrais conservateurs ; voulons-nous augmenter les garanties d’ordre, de moralité, de modération politique et sociale ? Créons des cités ouvrières ».
I-c) Les premières cités ouvrières
Les premières cités de ce type sont créées par des entreprises et l’on voit naître la cité ouvrière de Jean Dollfus à Mulhouse, les habitations ouvrières des Mines à Blanzy, à Anzin, celles de Menier à Noisiel, de Schneider au Creusot, le familistère de Godin (le fabricant de poêles)... Le principe est toujours le même avec des variantes : les habitants sont proches de leur usine, ils sont encadrés par un contrôle hygiéniste, disposent de commodités modernes (lavoir, séchoir, pavillon de bains, visites gratuites d’un médecin, garderie) mais ils doivent aussi se soumettre à la fermeture des grilles à 22 h et à l’inspecteur qui veille aux bonnes mœurs des locataires. Ce contrôle se traduit visuellement par le système de paliers, coursives et escaliers sous verrière qui permet à tous de contrôler les autres.(1)
En 1889, au cours de l’Exposition Universelle, un Congrès International des Habitations Ouvrières crée l’appellation "Habitations à Bon Marché".Les HBM étaient nés. 5 ans plus tard, le 30 novembre 1894 la loi SIEGFRIED créant les sociétés anonymes d’HBM est votée..
II) 1894 - 1947 Les premières lois
Les sociétés d’HBM sont encouragées par des exemptions d’impôts et l’ouverture de sources de crédit : établissements charitables, Caisses des dépôts, Caisse d’épargne (en 1895). Le but de la loi Siegfried et des dispositifs qui l’accompagne était un large développement des sociétés d’HBM et un accroissement de la construction de maisons ouvrières. Mais aucune obligation n’étant créée et les financements privilégiés se faisant attendre, il n’y aura que 18 sociétés créées de 1898 à 1906. Ainsi, à la fin du 19° siècle, les bénéficiaires de logements construits par les Sociétés Anonymes d’HBM étaient principalement des ouvriers logés par leurs patrons.
Intervient alors le vote de la loi Strauss le 12 avril 1906. En créant les Sociétés Coopératives d’HBM elle élargit le champ d’application de la loi de 1894, tant du côté des bénéficiaires que du côté des actions à entreprendre. Elle facilite les opérations de financement grâce à l’accès direct à la Caisse des dépôts et permet l’ingérence de la collectivité locale sous forme d’un concours financier possible.
Le 10 avril 1908 est créée une société de prêts, la société de Crédit Immobilier, dans le but de favoriser l’accès à la petite propriété, surtout en milieu rural, et d’enrayer l’exode rural. Il faut noter un financement de faveur consenti par l’Etat pendant 25 ans au taux de 2%. Telle est l’oeuvre de la loi Ribot. C’est le 1er exemple d’aide à la pierre.
Puis l’aide de l’Etat en faveur du logement social est rendue possible par une loi de 1912 qui crée les offices publics d’HBM (loi Bonnevay) et par la loi Loucheur de 1928.
II-a) La loi Loucheur
Cette dernière projette de remédier à la crise du logement qui se fait toujours aussi aiguë. Elle institue d’une part un programme de construction de 260 000 logements, réparti sur 5 années, avec un financement d’Etat pouvant aller jusqu’à 90% du coût ; d’autre part, elle pose le problème de l’habitat des classes moyennes et 60 000 logements à loyer moyen sont également programmés sur 5 ans (ILM). Mais la crise économique de 1929 éclate et entraîne l’arrêt de la construction et la non reconduction de la loi Loucheur.
III) 1947 - 1977 : luttes et progrès du droit au logement
Les destructions causées par les bombardements, le nombre insuffisant de constructions dans l’entre deux guerres, l’essor démographique et industriel déclenchent à partir de 1945 un immense besoin de logements sociaux. En 1948 il y a en France seulement 170 000 habitations à bon marché (HBM) alors que de nombreuses familles vivent dans des taudis ou des bidonvilles.
III-a) Droit au logement : les premières luttes
III-a-1) Les squatteurs
Les luttes sont à 2 niveaux : pour la réquisition des logements vides et pour la construction de logements neufs. En 1945 le gouvernement a bien sorti une ordonnance sur la réquisition des logements vacants. Dans la pratique cette ordonnance sera très peu utilisée et les luttes pour l’accès au logement se développent alors. C’est dans ce contexte qu’apparaît apparaît le mouvement squatter (1) qui procède à l’occupation illégale de logements vides. Issu du MPF (Mouvement populaire des familles), lui-même proche de la JOC. (Jeunesse ouvrière chrétienne), le mouvement Squatter naît à Marseille avant de gagner d’autres villes de province. En cinq ans, quelque 5 000 familles sont ainsi relogées.
III-a-2) Les castors.
Les années 1950-1960 seront aussi celles des Castors, un mouvement coopératif d’auto construction, qui tente de pallier l’insuffisance de la construction : les Castors, comme leur nom l’indique, construisent - à plusieurs - leurs maisons.
III-a-3) L’appel de l’abbé Pierre
En février 1954, au cours d’un hiver particulièrement rigoureux on dénombre des morts de froid dans leur sommeil. L’Abbé Pierre lance son appel à une « insurrection de bonté » et le mouvement Emmaüs, association caritative qui s’institutionnalisera par la suite jusqu’à gérer son propre parc immobilier consécutif à des dons.
III-b) Les progrès
III-b-1 La loi de 1948
La loi de 1948 réglemente le marché, permet la limitation du prix des loyers, les fixe en fonction de la surface corrigée et garantit au locataire (et même au départ à ses enfants !) la sécurité du logement à vie,.
III-b-1) La création des HLM
En 1950 les HBM deviennent HLM et le gouvernement d’alors favorise la création d’offices publics municipaux et départementaux d’HLM. Pour construire rapidement, à moindre coût et en grande quantité (c’est seulement en 1977 que les chantiers ne pourront dépasser 500 logements à la fois), les architectes des années 1950 et 1960 édifièrent les grands ensembles monotones, alignés selon le "chemin de grue". Il en résultera de grands ensembles dont les sociologues et urbanistes s’inquiètent déjà, mais qui représentent par rapport aux conditions de logement de l’époque (la majorité des Français se lavait alors avec une cuvette et un broc d’eau froide, avec un seul bain hebdomadaire d’eau chaude dans un tub ou un cuvier) une augmentation de confort bien accueillie. Si on doit contester l’architecture des constructions, leur aspect entassement qui était loin d’être fatal, le manque d’équipements collectifs et d’espaces verts attachés à ces constructions, on doit aussi constater que cette politique menée sous la pression des luttes donna des résultats incontestables
1950 : 68 000 logements mis en chantier, tous aidés par l’Etat.(2)
1955 : 251 000 logements, dont 85 % aidés par l’Etat.
1963 : 376 000 logements, ( 283 000 aidés par l’Etat dont 120 000 HLM).
1972 : 550 000 logements, dont 380 000 aidés (200 000 HLM ).
III-b-2) L’aide à la pierre et le 1% logement.
En 1952 la loi instaure l’aide à la pierre. C’est le dispositif qui permet par l’intermédiaire de divers instruments financiers et législatifs de mettre en place des financements très avantageux pour la construction par les offices : subventions du Trésor, prêts bonifiés à très faible taux d’intérêt sur longue durée ( 1 % sur 45 ans, 2 % sur 65 ans). De plus est instauré un système de primes à la construction : toutes les constructions nouvelles (HLM comprises) bénéficient d’une prime à la construction payable pendant 20 ans. On est donc devant des mécanismes permettant qu’à qualité égale les logements dédiés aux familles aux revenus modestes ont un coût de construction moindre. Ce système garantissait des remboursement faibles et donc des loyers réellement modérés.
En 1953 c’est la création du 1 % logement. Dans les entreprises privées de plus de dix salariés on prélève 1% du salaire socialisé pour permettre l’accès au logement des salarié-e-s de l’entreprise.
Pour des millions de gens passer du taudis ou plus encore du bidonville au HLM était un véritable progrès. De plus comme le chômage était très faible et les loyers bas le droit au maintien dans les lieux permettait au locataire d’avoir la sécurité du logement. Ces HLM étaient publics, donc bien commun de la nation et sans caractère lucratif. Il ne s’agit pas ici d’idéaliser la vie dans les HLM dans les années 60 / 70 mais d’analyser que dans un contexte donné, en fonction d’un rapport de forces, un dispositif gouvernemental avait permis la construction en grand nombre de logements à loyers modérés (certains analystes parlent de 80% de la population qui pouvait accéder aux HLM et donnent le chiffre de 3 millions de HLM construits pour la période 45 / 75 ). De plus le caractère public permettait à la fois un niveau de garantie identique pour les locataires et donnait à ceux-ci un cadre de luttes commun pour améliorer l’existant.
Avec l’aide à la pierre, le 1% logement, dans une période où se mettait en place la sécurité sociale on peut sans conteste parler d’acquis sociaux de première importance. Evidemment ces conquêtes étaient intolérables pour le pouvoir et le patronat. Ils ne cessèrent de s’y attaquer. Dès 1962 les taux d’intérêt augmentèrent et le 1% logement fut constamment remis en cause pour ne représenter aujourd’hui plus que 0,42% du salaire socialisé. Mais le coup le plus grave fut porté par la loi Barre- D’Ornano.
IV) 1977 La régression
En 1975 on dénombre 16 millions de mal logés. Une commission est mise en place dont les conclusions parues sous la forme d’un livre blanc serviront de base à la loi Barre de 1977. cette loi revient sur le principe de l’aide à la pierre au profit de l’aide à la personne et instaure l’APL qui peu à peu remplacera l’ancienne allocation logement. Les constructions qu’il s’agisse de logements de luxe ou d’HLM sont soumises au même traitement législatif et financier. L’ Etat se désengage et on assiste immédiatement à une flambée du prix des loyers que l’APL ne compense évidemment pas. A partir de cette loi la part belle est faite à la spéculation puisqu’il n’y a plus de secteur locatif où les loyers resteront durablement moins chers que ceux du privé. Les investisseurs peuvent s’emparer du marché. Toute politique du logement qui se veut sociale ne peut l’être sans revenir sur cette loi. La gauche l’avait promis et cela faisait partie du programme commun de gouvernement que la gauche s’était engagé à mettre en œuvre si elle remportait les élections de 1981...
1) Les ambiguïtés liées à l’apparition de ces cités font qu’elles ne feront pas l’unanimité. Lorsque Louis-Napoléon Bonaparte se lance dans la construction d’une cité ouvrière dans Paris, la première, il se voit critiqué par le docteur Villermé qui lui oppose « voilà pourquoi, tout en reconnaissant combien il serait à désirer que les ouvriers eussent des habitations salubres, commodes et peu coûteuses, il ne faudrait pas en rassembler des multitudes dans des sortes de grandes casernes, où les mauvais exercent une mauvaise influence sur les bons »
L’opposition au projet est forte et radicale, elle couvre un large éventail du spectre politique. Jules Guesde, responsable socialiste, pense ainsi que « la cité ouvrière ne peut être une solution socialiste, elle doit être absolument rejetée. À l’ancien ghetto juif, faire succéder un ghetto ouvrier, qu’il serait facile de flanquer de casernes et qui permettrait aux mitrailleuses de l’Ordre de tirer dans le tas à la moindre effervescence, sans risque aucun d’atteindre un seul bourgeois »
2) Le terme squatteur (de l’anglais squat « s’accroupir ») désignait à l’origine aux Etats unis un pionnier qui s’installait sur une terre inexploitée de l’Ouest, sans titre légal de propriété et sans payer de redevance. A noter aussi les squats artistiques apparus à Paris et dans les grandes villes de France dans les années 80
3) En 1958, l’Etat reconnut devoir prendre en charge un déficit de 4 millions de logements.
1832 - 2006 : le logement en quelques dates
1832 Le choléra fait 18 602 victimes à Paris. Les Docteurs Parent-Duchatelet et Villermé dénoncent la saleté et l’exiguïté des taudis des plus pauvres.
1847 Honoré Daumier publie la 1ère de ses 3 séries de dessins intitulés : « Locataires et propriétaires »...ils sont plus que jamais d’actualité....
1851 Construction par le futur Empereur Napoléon III des 86 logements de la cité Rochechouart à Paris
1859 Début de l’édification par Jean-Baptiste André GODIN (le fabricant de poêles) des 500 logements du Familistère de Guise.
1862 Démarrage à Mulhouse de la construction, à l’initiative d’industriels, de 1 240 maisons ouvrières payables par mensualité.
1889 Au cours de l’Exposition Universelle, un Congrès International des Habitations Ouvrières crée l’appellation "Habitations à Bon Marché".
1894 La loi Siegfried encourage la création d’Organismes d’HBM (habitations à bon marché).
1906 La loi Strauss permet aux coopératives d’intervenir dans le logement social.
1908 La loi Ribot crée les Sociétés de Crédit Immobilier pour favoriser l’accession à "la petite propriété".
1912 La loi Bonnevay autorise la création par les Collectivités Locales d’Offices d’HBM (Habitations à Bon Marché).
1916 Congrès constitutif de l’Union fédérale des locataires qui deviendra plus tard la CNL, première organisation de locataires.
1928 La loi Loucheur marque le premier engagement financier de l’Etat dans le logement social.
1948 Loi du 1er septembre Loi sur la limitation des hausses de loyers : le loyer est fixé d’après la surface corrigée ou selon le système forfaitaire qui prend pour base de calcul le loyer payé effectivement le 1er juillet 1948.
1949 Loi sur les habitations à loyer modéré (HLM), cette appellation se substitue à celle de HBM ;la loi fixe de nouvelles normes du logement social.
1950 Face à la crise du logement on assiste au mouvement des squatteurs et au début du mouvement des castors.
1951 Des fonds d’Etat sont consacrés au logement social industrialisé. Le Corbusier achève la Cité radieuse, unité d’habitation pour 1600 habitants à Marseille, commencée en 1946.
1952 Instauration de l’aide à la pierre.
1953 Création du 1 % logement.
1954 A la suite de l’appel de l’Abbé Pierre, l’Etat, s’appuyant sur les Organismes d’HLM, s’engage massivement dans l’effort de reconstruction.
1956 Création de la SONACOTRAL (pour les travailleurs algériens), qui devient en 1962 SONACOTRA pour le logement de tous les travailleurs immigrés.
1957 Loi cadre du 7 août : de cette loi découle la politique des ZUP. qui pour la première fois prend en compte parallèlement à la création de logements, la création d’équipements publics nécessaires à ces logements.
1960 Début des cités de transit les occupants sont recrutés par le fichier des mal logés ; ils versent une redevance et non un loyer ; le gérant est chargé de signaler les "mauvais comportements" aux assistants sociaux.
1961 création des PSR (Programme Social de relogement) et des ILN (immeubles à Loyer Normal)
1962 Loi du 4 août, dite loi Malraux qui se donne pour principale finalité la conservation du patrimoine architectural français.
1963 la surface minimale des logements HLM augmente
1966 institution de la Caisse des prêts. Etablissement public administratif doté de l’autonomie financière, son rôle est de centraliser les moyens de financement affectés aux programmes sociaux. Ses ressources proviennent essentiellement des subventions de l’Etat. (A compter du 1° janvier 1986, ses attributions sont transférées à la caisse des dépôts et des consignations ainsi qu’à la caisse de garantie du logement social)
1969 Projet de construction en série de maisons individuelles, les chalandonnettes, du nom du ministre du Logement de l’époque, Albin Chalandon.
1970 Création de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat ancien (ANAH).
1971 Le premier ministre Jacques Chaban-Delmas annonce une politique de résorption des bidonvilles et de relogement des immigrés. Création des Offices Publics d’Aménagement et de Construction et des sociétés coopératives de production d’HLM.
1973 La circulaire "Guichard" limite la construction d’ensembles de plus de 2000 logements
1975 Publication du rapport de Simon Nora sur l’amélioration de l’habitat ancien et du rapport de Raymond Barre sur la réforme du financement du logement social préconisant une aide personnalisée au logement (APL), de préférence à l’aide à la pierre. Projet de construction de HLM, qui se heurtent aux programmes départementaux d’urbanisme refusant l’implantation des immigrés au nom du "seuil de tolérance".
1977 Loi Barre D’Ornano - respectivement 1er ministre et ministre du logement de Giscard D’Estaing - qui privilégie l’aide à la personne au détriment de l’aide à la pierre. Elle crée les prêts d’accession à la propriété (PAP), les prêts locatifs aidés (PLA), les prêts conventionnés (PC) et l’aide personnalisée au logement (APL).
1978 le 1% logement passe à 0,9%
1981 Création de la Commission pour le Développement Social des Quartiers. Création d’une aide unique regroupant l’aide à la personne et l’allocation logement
1982 La loi Quillot (PS) codifie les relations bailleurs et associations de locataires et reconnaît le droit au logement. Lois de décentralisation : les municipalités sont désormais responsables de la planification urbaine et du logement social.
1983 Décret modifiant la composition des conseils d’administration des Offices Publics d’HLM au sein desquels, la responsabilité des élus locaux est renforcée par rapport à celle des représentants nommés par le Commissaire de la République.
1984 Signature d’une convention entre la préfecture de Paris, la ville de Paris, la caisse d’allocations familiales et les organismes bailleurs de logements sociaux pour la constitution d’un fonds d’aide de 10 millions de francs pour les familles parisiennes ayant temporairement des difficultés à payer leur loyer.
1986 Loi Méhaignerie et loi Pons (droite) : deux lois qui offrent des avantages fiscaux : la 1ère aux investisseurs dans le locatif, la 2ème pour l’immobilier acheté dans les DOM TOM. Le 1% logement passe à 0,77%
1989 Loi Mermaz (PS) modifie les baux dans le sens d’une moindre protection des locataires que dans la loi de 1948. Le rapport de François Geindre, (PS ) met en évidence les catégories "d’exclus de l’accès au logement social" : les titulaires du RMI, les familles monoparentales titulaires de l’Allocation de parent isolé (API), les salariés précaires et les étrangers.
1990 Loi Besson (PS) censée créer les conditions de l’accès au logement pour les plus démunis.
1991 La loi d’Orientation pour la Ville affirme la nécessité de la diversité de l’habitat et des politiques locales.
1992 Création d’un Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées. Le « 1% logement » est devenu 0,45%
1993 Le ministre Hervé de Charrette (droite) ampute le "1 % logement" de milliards de francs pour financer un dispositif gouvernemental logement. Création du samu social à Paris. Des équipes partent "à la rencontre des personnes qui ne demandent plus rien".
1994 34 maires s’engagent à proposer 20 % de leur contingent HLM aux personnes à très faibles ressources ou sans domicile fixe. Deux rapports de la Cour des comptes mettent en avant le manque de transparence dans l’attribution des logements sociaux. Le 18 décembre l’abbé Pierre apporte son soutien aux militants des associations Droit au logement (DAL) et Comité des sans-logis (CDSL) qui occupent un immeuble vide de la COGEDIM, dans le 6e arrondissement de Paris. Le 19, Jacques Chirac, maire de Paris, demande au gouvernement l’application de l’ordonnance de 1945 qui permet la réquisition par les préfets, en cas de crise du logement, des locaux vides.
1995 Une étude de l’INSEE sur le logement fait apparaître une forte baisse de la mobilité des ménages, en particulier dans le secteur des HLM.
1996 Le rapport annuel du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées se prononce notamment pour "l’élaboration d’une loi de programmation pluriannuelle prévoyant la réalisation de 40000 logements d’insertion par an", qui s’accompagnerait d’une redistribution partielle des compétences juridiques au profit de l’Etat, afin de renforcer "l’obligation légale de solidarité nationale".
1997 Jean-Claude Gayssot, (PCF) ministre de l’équipement, du logement et des transports, annonce une baisse de la TVA sur les travaux de réhabilitation des logements sociaux, de 20,6 à 5,5% dans le budget 1998.
1998 La loi contre les exclusions assure notamment une plus grande transparence dans les attributions.
1999 Création du prêt locatif à usage social (PLUS) qui remplace le prêt locatif aidé (PLA). Parution au journal officiel du décret relatif aux plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées et aux fonds de solidarité pour le logement.
2000 La loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain ) fixe l’objectif de 20 % de logements sociaux dans les villes des agglomérations de plus de 50 000 habitants, et réaffirme la compétence des Organismes HLM en matière d’accession à la propriété.
2001 Entrée en vigueur du numéro unique départemental pour les demandeurs de logements sociaux. Lancement par Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d’Etat au Logement (PS) de deux plans de réquisition de logements et d’un plan d’éradication de l’habitat indigne.
2002 Le ministre se dit favorable à un retour au droit commun des baux régis par la loi du 1er septembre 1948 qui impose des loyers conventionnés, sauf pour les locataires âgés et à revenus très modestes.
2003 Loi "Urbanisme et habitat" ou loi De Robien mise en place un nouveau dispositif fiscal en faveur des investisseurs. La loi Borloo d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine définit les modalités d’intervention de l’Etat dans les zones urbaines sensibles.
2004 Jean-Louis Borloo annonce le gel des procédures d’expulsion. Un dispositif pérenne devait être mis en place ultérieurement. Mise en oeuvre du volet logement du plan de cohésion sociale
